سیر تحول قوانین کار و روابط کار در ایران و جهان
به‌مناسبت روز جهانی کارگر
۱۱ اردیبهشت ماه، روز جهانی کارگر، در ایران و در بسیاری از کشورهای جهان جشن گرفته می‌شود. بی‌مناسبت نیست که در آستانه این روز تاریخی برای کارگران و همه زحمتکشان جهان، مروری کوتاه داشته باشیم برسیر تحول تاریخی قوانین کار و روابط کار در ایران و جهان.
گسترش مناسبات سرمایه‌داری در اروپا و مسلط شدن آن در بیشتر كشورهای اروپایی و به‌ویژه ایجاد تشكل‌های كارگری ازاواسط قرن نوزدهم میلادی كه طرح خواسته‌های كارگران را به‌دنبال داشت و فشار احزاب سیاسی و نگرانی دولت‌ها از بروز ناآرامی‌های اجتماعی و سیاسی، موجب شد تا قوانین مربوط به تنظیم روابط كار اهمیت بیشتری پیدا کند و دولت‌ها بپذیرند در این زمینه قوانینی را به تصویب برسانند كه براساس آن در قرارداد بین كارگرو كارفرما، دولت نیز طرف سوم باشد. از این زمان به بعد است كه «سه جانبه‌گرایی» به معنای «مداخله» دولت درعرصه تنظیم روابط كار پدیدار می‌شود. به این ترتیب اساس تنظیم روابط كار در دل قوانین كار پی ریخته شد. قانون كار در كشورهای مختلف، به‌لحاظ شرایط سیاسی، اقتصادی و اجتماعی حاکم بر آنها و به‌لحاظ تعهداتی كه برای طرفین قرارداد كار ایجاد می‌كنند، باهم متفاوتند. جنبه‌های حمایتی قوانین کار در بسیاری از كشورها به سود كارفرمایان، در برخی به سود كارگران و در برخی دیگر نیز تلاش شده است تا هم سود كارفرمایان تضمین شود و هم حداقل رضایت‌مندی نیروی كار فراهم گردد.
روابط کار و تحول تاریخی آن
حقوق کار و قوانین و مقررات مرتبط با آن در واقع پس از انقلاب صنعتی اروپا مطرح می‌شود، چرا که پیش از آن از حقوق کار به معنی امروزی آن طبیعتاً خبری نبود. در جامعه برده‌داری برای نیروی کار اساساً شخصیت انسانی قایل نبودند. در آن عصر تنها در آموزه‌های دینی است که به خوش‌رفتاری با بردگان توصیه‌هایی می‌شود. در دوران زمین‌داری بزرگ (فئودالیسم)، اگرچه به سبب سهمی از محصول که نصیب رعیت می‌شد و شخصیتی دارای «حقوق» شمرده می‌شد، اما رعایا را می‌توان بردگان نوع دوم نامید. در دوران برده‌داری و زمین‌داری بزرگ تنها ابزاری که نیروی کار در اختیار داشت قدرت بازوی او بود. اما در قرون وسطی با پیدایش ابزارهای جدید که انسان از آنها برای کمک به نیروی بازوی خود استفاده می‌کرد، صنعت به‌تدریج راه خود را به‌سوی یک انقلاب عظیم می‌‌گشود. در سال ۱۳۱۳میلادی در شهر پاریس ۱۵۷حرفه مختلف وجود داشت. در قرون وسطی در رُم کارگاهایی با ۵۰نفر کارگر فعالیت داشتند.
از نظر تاریخی رشد مناسبات سرمایه‌داری دراروپای غربی از قرون وسطی آغاز می‌شود، ولی در اواخر قرن هیجدهم و اوائل قرن نوزدهم است که تولید ماشینی آغاز می‌گردد. کارخانجات مجهز به ماشین و تکنیک صنعتی جای «مانوفاکتورها» و کارگاه‌های پیشه‌وری را می‌گیرند. در بخش کشاورزی مؤسسات بزرگ سرمایه‌داری تأسیس می‌گردد که در آن کارگر کشاورزیِ مزد‌بگیر همراه با ماشین‌های کشاورزی کار می‌کند.
تأثیر تحولات صنعتی این دوره آنچنان بود که از آن به‌عنوان انقلاب یاد می‌شود. آ نچه به نام «انقلاب صنعتی» شناخته می‌شود، در واقع مجموعه تحولاتی است که در اواخر قرن هیجدهم میلادی ابتدا در انگلستان و سپس در سایر کشورهای اروپایی رخ داد و مشخصه بارز آن پیدایش تولید انبوه و مکانیزه است و در نتیجه تولید دستی و خانگی به تولید ماشینی به مقیاس بزرگ تبدیل می‌شود. انقلاب صنعتی هجوم روستاییان به شهرها را در پی داشت. در آن دوران کار در کارخانجات نیاز به مهارت‌های بالا و خاصی نداشت، بنابرین زنان و کودکان نیز در کارخانجات به‌کار گرفته می‌شدند. کارخانه‌ها همچون زندان بودند و اگر کارگری از آن فرار می‌کرد، او را دستگیر و مجددا به‌کار می‌گماردند. هیچگونه قاعده و قانونی بر روابط کار حاکم نبود و در واقع قانون همان خواست و اراده صاحبان سرمایه و صنعت بود.
وضعیت اسفبار این دوران در رمان‌های چارلز دیکنز و بعدها در آثار ویکتورهوگو به‌خوبی به تصویر کشیده شده‌اند.
روابط کار و جنبش‌های فکری
تداوم وضعیت اسفبار کارگران و ادامه فقر و گسترش استثمار کارگران و به‌ویژه زنان و کودکان، موجب پیدایش جریان‌های فکری شد که هدف آنان بهبود شرایط کار و زندگی کارگران بود. وخامت وضعیت معیشتی و رفاهی کارگران در واقع حاصل حاکمیت مناسبات سرمایه‌داری بود که بر بنیان‌های نظری آدام اسمیت و ریکاردو استوار بود و براساس آن دخالت دولت در اموراقتصادی مجاز شمرده نمی‌شد، در نتیجه جنبش‌های فکری قرن نوزدهم، اقتصاد سرمایه‌داری و بنیان‌های فکری آن را مورد انتقاد قرار دادند.
بنای اقتصاد آزاد بر ستون دیگری به‌نام مکتب «منش فردی» یا اصالت فرد (Individualism) نیز استوار بود. اساس این مکتب، برتر نهادن فرد بر جمع است. شعار فردگرایان (اندیویدوالیست‌ها)، «اول فرد بعد جمع» است و لذا از منظر این مکتب جامعه پدیده‌ای فرعی ناشی از قرارداد اجتماعی بین مردم شمرده می‌شود. این مکتب، با تحریف، همه افراد را در مقابل قانون برابر می‌داند و بر این باور است که نمی‌توان مثلاً به منظور حمایت از اقشار ضعیف، سیاست‌های حمایتی اتخاذ کرد و یا قوانین حمایتی وضع کرد.
جنبش‌های فکری، که واکنشی در برابر شرایط موجود بودند، باور داشتند که اگر در قرارداد کار یک طرف - یعنی کارگر- به سبب فقر و به این دلیل که تنها وسیله کسب درآمد و فراهم کردن زندگی او نیروی کار اوست، شرایط سخت کار را بپذیرد، نمی‌توان چنین رابطه و قراردادی را به نام اصل آزادی و حاکمیت اراده پذیرفت. بنابراین، انسانی‌تر کردن شرایط کار و زندگی و فراهم کردن شرایطی عادلانه، مستلزم وضع قوانین و مقرراتی است که به روابط کار بین کارگر و کارفرما سامان بخشد.
از اولین کسانی که نظام سرمایه‌داری را مورد نقد قرارداد چارلز لئونارد سیسموندی، اقتصاددان سوئیسی بود که معتقد بود «ثروت ملل» (اشاره به کتاب آدام اسمیت) آن است که مزایای زندگی میان همه مردم تقسیم شود و بدین منظور دولت باید در امور اقتصادی و نظارت بر روابط کار مداخله کند. روبرت اوئن انگلیسی، چارلز فوریه و لویی بلان فرانسوی هر سه برای مقابله با پیامدهای اسفبار نظام سرمایه‌داری به «سوسیالسم تعاونی» باور داشتند. سن سیمون، که از اولین سوسالیست‌های فرانسه بود و پیروان او، مالکیت خصوصی را به باد انتقاد گرفته و آن را به‌دلیل نبود عدالت، یعنی مجاز شمردن استثمار انسان از انسان، شوم و زیان‌بخش می‌دانستند.
برخی منتقدان معتقد بودند که با حفظ نظام سرمایه‌داری می‌توان وضع را بهبود بخشید و در این راستا، دخالت دولت در روابط کار را مجاز می‌شمردند و تصویب قوانین حمایتی از نیروی کار را لازم می‌دانستند.
پیر ژوزف پرودون، آنارشیست فرانسوی، که با اساس مالکیت خصوصی مخالف بود، همچون دیگر آنارشیست‌ها، هرگونه قدرت و اقتدار یعنی دولت را غیرلازم می‌دانست. او معتقد بود که کارفرمایان با پرداخت مزدی کمتر از ارزش کارِ کارگران، از مال آنان می‌دزدند.
کارل مارکس (۱۸۸۳ ـ ۱۸۱۸)، در «مانیفستِ کمونیست» (۱۸۴۸ میلادی) به تضاد کار و سرمایه پرداخت که یکی از جنبه‌های اساسی تفکر او بود که بعدها در نظریه «ارزش اضافی» بسط بیشتری یافت. او کار را جوهر ارزش اشیا و کالاها می‌دانست و معتقد بود که ارزش کالا باید به پدیدآورنده آن تعلق گیرد. در حالی‌که در نظام سرمایه‌داری دستمزد واقعی نیروی کار به او پرداخت نمیشود و همواره مزد او از ارزش واقعی کار او کمتراست و آنچه که نصیب صاحب سرمایه می‌شود «ارزش اضافی» Surplus Value است که کارگر مازاد بر مزدش تولید کرده اما به خود او نرسیده است.
خلاصه اینکه مارکس استثمار کارگران را ناشی از مالکیت عده‌ای محدود بر ابزار تولید می‌دانست و لذا تنها راه محو استثمار کارگران را اجتماعی کردن ابزار تولید معرفی می‌کند. او معتقد است، تضاد اساسی درون نظام سرمایه‌داری «تضاد بین خصلت اجتماعی تولید و شکل تصاحب خصوصی سرمایه‌داری» است. به بیان دیگر تولید ماهیتاً جنبه اشتراکی دارد، اما ابزار تولید به مالکیت اجتماعی درنیامده و در مالکیت تعداد اندکی باقی می‌ماند. این تناقض را مارکس تضاد اساسی درونی نظام سرمایه‌داری می‌شمارد.
روابط کار از دیدگاه حقوق
برخی حقوقدانان، حقوق کار را به چند بخش تقسیم می‌کنند که عبارتند از:
حقوق اساسی کار، شامل حق داشتن کار، حق اعتصاب، حق تشکیل سازمان‌های کارگری.
حقوق اداری کار، مربوط به بازرسی کار، نظارت دولت در زمینه‌های مختلف از قبیل حداقل دستمزد.
حقوق کیفری کار، مشتمل بر مقررات مربوط به مجازات تخلف از قانون کار.
عده‌ای دیگر از حقوقدانان به وحدت حقوق کار معتقدند و آن را یک مجموعه واحد حقوقی تلقی می‌کنند که رابطه کارگر و کارفرما را چه در سطح فردی و چه در سطح جمعی تنظیم می‌کند و نظارت و دخالت دولت هم جزیی از همین مجموعه است.
اعتقاد بر این است که نباید صرفاً به این علت که چون رابطه کار در گذشته مبتنی بر قرارداد میان طرفین بوده، پس امروز هم باید راه حل مسائل کار را در قواعد عمومی قرارداد‌ها جستجو کرد. در دوران ما پیمان‌های دسته‌جمعی کار و یا اعتصابات راه‌حل‌های حقوقی خاص خود را می‌طلبد.
از مشخصات حقوق کار می‌توان به جنبه حمایتی آن، امری بودن آن و جهانی بودن آن اشاره کرد و همچنین جنبه اقتصادی و اجتماعی آن را مورد توجه قرار داد.
جنبه حمایتی حقوق کار
از آنجائی‌که دو طرف رابطه کار، یعنی کارگر و کارفرما واقعاً و آشکارا باهم برابر نیستند، و نمی‌توانند باشند، بنابراین قوانین کار در پی آنند تا این نابرابری را کاهش دهند یا آن را تعدیل کنند. این تعدیل، در گذر زمان و با پیدایش اردوگاه سوسیالیسم و با گسترش مبارزه کارگران و زحمتکشان و احزاب کارگری در کشورهای سرمایه‌داری، در جهت افزایش جنبه حمایتی قوانین کار سِیر کرد. کاهش ساعات کار، افزایش مرخصی، پائین آوردن سن بازنشستگی و افزایش سن مجاز برای کار کودکان از جمله مواردی است که افزایش جنبه حمایتی قوانین کار را نشان می‌دهند. طی چند دهه اخیر، به‌ویژه پس از فروپاشی اتحاد شوروی و حاکم شدن سیاست‌های اقتصادی نولیبرالیستی در بسیاری از کشورها، به‌تدریج از جنبه‌های حمایتی نیروی کار کاسته شده است، آخرین نمونه آن، طرح افزایش سن بازنشستگی از ۶۵ سال به ۶۷ سال در فرانسه است که با اعتراضات میلیونی کارگران و زحمتکشان روبهرو شده است.
امری بودن حقوق کار
«قوانین امری» به قوانینی اتلاق می‌شود که در آن اجبار و الزام آورده شود. الزامات «قوانین امری» به گونه‌ای است که هرگونه توافقی برخلاف آن باطل است و از جنبه کیفری قابل پیگرد است. مثل پیش‌بینی جریمه نقدی در قانون کار سال ۱۳۳۷ ایران.
جهانی بودن حقوق کار
توسعه و پیشرفت صنعت و فن‌آوری و گسترده‌ترشدن روابط کشورها به سبب بهره‌گیری از فن‌آوری اطلاعات (IT)، و همچنین مورد توجه واقع شدن حقوق بشر، موجب گردیده است تا مقررات کار از مرز کشورها گذشته و جنبه جهانی به‌خود بگیرد. امروز ۱۸۷ کشور جهان به عضویت سازمان بین‌المللی کار درآمده‌اند و متعهد هستند مقاوله‌نامه‌ها، توصیه‌نامه‌ها و منشور این سازمان جهانی را رعایت کنند.
جنبه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی حقوق کار
زنده‌یاد دکترعزت‌اللـه عراقی حقوقدان برجسته در زمینه حقوق کار و استاد حقوق در دانشگاه تهران، جریانات فکری و فلسفی و مکاتب اجتماعی در رابطه با کار را به سه دسته بزرگ تقسیم کرده است:
الف: جریاناتی که برای کار مفهومی اخلاقی قائل‌اند؛
ب: جریاناتی که مفهوم مادی و اقتصادی کار برایشان اهمیت دارد؛
ج: جریاناتی که مفهوم سیاسی واجتماعی کار را برجسته می‌دانند.
مفهوم اخلاقی کار در متون مذهبی از جمله اسلام و مسیحیت مورد توجه قرار گرفته است. از نظر مسیحیت کار انسان را به‌لحاظ معنوی متحول می‌کند و با رنجی که در کار کردن متحمل می‌شود و بر اثر تکامل معنوی که در این راه به‌دست می‌آورد، برای وحدت با عالم بالا آمادگی پیدا می‌کند. دوری جستن از تنبلی، از جمله توصیه‌های اخلاقی در متون اسلامی است و به تعبیری کار عبادت شمرده شده است .
مفهوم مادی یا اقتصادی کار در واقع در برابر مفهوم اخلاقی و مذهبی کار قرار دارد. زیرا به کار تنها از جنبه ایجاد ثروت نگریسته می‌شود و هدف از فعالیت انسان را رفع نیازهای مادی و فراهم کردن وسائل رفاه انسان می‌دانند. محرک اصلی هر گونه کار را سودجوئی می‌دانند. جریان‌های مهم فکری لیبرالیسم و مارکسیسم اگرچه در اساس دو مکتب اقتصادی کاملاً مخالف هم می‌باشند، اما هر دو مکتب به کار از جنبه مادی آن نگاه می‌کنند.
مفهوم سیاسی و اجتماعی کار بیشتر بر ملاحظات سیاسی و اجتماعی استوار است. براین اساس، کار مستلزم «همکاری» با سرمایه برای رفع احتیاجات جامعه است، لذا دارای مفهوم اجتماعی است. حفظ نظم اجتماعی و ادامه حاکمیت سیاسی برای حکومت‌ها اهمیت ویژه‌ای دارد و به همین منظور سیاست‌گذاری در عرصه روابط کار و تنظیم راه‌های «همکاری» بین کار و سرمایه مورد توجه خاص است.
قوانین کار، به‌ویژه جنبه‌های حمایتی آن، با حفظ حقوق کارگران در واقع به‌دنبال حفظ آرامش اجتماعی‌اند. بنابراین می‌توان چنین نتیجه گرفت که این قوانین به‌نفع کل جامعه و در زمره «قوانین نظم عمومی» به‌حساب می‌آیند.
دست یافتن به هدف‌های اجتماعی قوانین کار از طریق اعمال سیاست‌های حمایتی در تقابل با هدف‌های اقتصادی کارفرمایان می‌باشد. هرگونه «امتیازی» که به نیروی کار داده شود، به معنی بار مالی بیشتر برای کارفرما و کاهش سود اوست. از میان «امتیازات» یاد شده، دستمزد یا حقوق، هم از نظر کارگر و هم از نظرکارفرما حائز اهمیت است. برای کارگر از آن جهت مهم است که گذران زندگی و معیشت او و خانواده‌اش وابسته به حقوق و دستمزد اوست، و برای کارفرما از آن جهت اهمیت دارد، که هرگونه افزایش یا کاهش در هزینه دستمزد، سود او را مستقیماً تحت تاثیر قرار می‌دهد. وقتی به اعتصابات و یا اختلافات بین کارگران و کارفرمایان دقت کنیم درمی‌یابیم که دعوی اصلی عمدتاً بر سر حقوق و دستمزد است. بنابراین تقابل بین منافع کارگران و کارفرمایان به‌ویژه در رابطه با حقوق یا دستمزد کاملاً مشهود است که می‌توان آن را به تقابل بین جنبه‌های اجتماعی و جنبه‌های اقتصادی روابط کار تعبیر کرد.
مسئله مزد نه تنها در بخش خصوصی، بلکه برای دولت و سیاست‌گذاران هم اهمیت خاص خود را دارد. دولت‌ها نسبت به بهبود شرایط کار و افزایش دستمزد بسیار حساس هستند و برای «جلوگیری از آثار تورمی» آن همواره کنترل و نظارت خود را اعمال می‌کنند و گاهی مانع افزایش آن می‌شوند.
به‌هر حال بهبود یا عدم بهبود وضع کارگران رابطه مستقیمی با شکوفائی یا رکود اقتصادی دارد. از قانون کار می‌توان در جهت تنظیم سیاست‌های کلان اقتصادی بهره گرفت. ساعات کار، تعطیلی هفتگی یا سن بازنشستگی از عواملی هستند که در میزان اشتغال مؤثرند. دولت‌ها می‌توانند، با بالا بردن دستمزد، بر در آمد کارگران که صرف خرید کالاهای مصرفی می‌شود بیافزایند و به تولید بیشتر و اشتغال بیشتر کمک کنند و یا، به بهانه جلوگیری از تورم، مانع افزایش دستمزد کارگران شود.
قوانین کار در ایران و جهان
همان‌گونه که اشاره شد، حقوق کار و تنظیم روابط کار بعد از انقلاب صنعتی است که در اروپا به طور جدی مطرح می‌شود و به‌دنبال آن بنای قوانین کار ریخته می‌شود. این قوانین به‌تدریج دگرگون شده و به‌شکل مدون و منسجم امروزی درآمده‌اند. پیش از آن، از حقوق کار و به‌تبع آن از قوانین کار یا اثری وجود نداشت و اگرهم داشت چندان تغییری در وضعیت نیروی کار پدید نمی‌آورد.
با وقوع انقلاب صنعتی و اختراعاتی همچون ماشین بخار و ماشین ریسندگی و بافندگی، تولید کالائی ساده پیشه‌وران به تولید کالائی سرمایه‌داری بر مبنای استفاده از کار دیگران تبدیل شد. آثار این تحول را می‌توان این گونه بر شمرد:
- کار جمعی کارگران در کارخانجات و با ماشین‌آلات؛
- تملک کارخانجات و ماشین‌آلات به‌وسیله کارفرمایان جدید ( سرمایه‌داران )؛
- وابستگی شدید کارگران به کارفرمایان؛ و
- تراکم جمعیت کارگری در شهرهائی که در نزدیکی کارخانجات سر بر آورده بودند.
از این دوران به بعد است که مفهوم «کارگر» به معنی مزد‌بگیرِ صرف ظهور می‌یابد و اقتصاد سیاسی آدام اسمیت و ریکاردو مطرح می‌شود که بر اساس آن، اقتصاد تنها با آزادی کامل رقابت، آزادی کامل قرارداد و عدم مداخله دولت سامان می‌یابد. البته، اصل عدم مداخله دولت‌ها، در کشورهای سرمایه‌داری عملاً اجرا نمیشود و دولت‌ها، به‌ویژه در دوران بروز بحران‌ها، این اصل را نادیده می‌گیرند، و برای نجات بنگاه‌های بزرگ اقتصادی و انحصارات، آشکارا این اصل را زیر پا می‌گذارند و به نفع سرمایه‌داران وارد میدان می‌شوند. به‌علاوه شورش‌ها و اعتصابات و ناآرامی‌ها و پیدایش تشکل‌های کارگری در بسیاری از کشورها موجب شده است تا دولت‌ها برای جلوگیری از گسترش ناآرامی‌ها، درعرصه تنظیم روابط کار دخالت کنند و شرایط برای پیدایش سازمانی جهانی در زمینه کار فراهم شده و در نهایت دخالت دولت و سه‌جانبه‌گرائی مطرح شود.
سازمان بین المللی کار / International Labor Organization -ILO
اولین تلاش‌ها برای تأسیس تشکیلات بین‌المللی کار به آغاز قرن ۱۹ میلادی باز می‌گردد. اما این اندیشه در سال‌های ۱۸۴۰ تا ۱۸۵۵ از سوی دیوید لگارد، صنعتگر اهل آلزاس فرانسه، به‌صورت مکرر و مدون به دولت‌های اروپائی پیشنهاد شد. در کنفرانس صلح پاریس که پس از جنگ جهانی اول برگزار شد، به‌علت اوج‌گیری قدرت کارگران که متأثر از پیروزی بلشویک‌های روسیه بود، مواردی در رابطه با شرایط کار کارگران در عهد‌نامه صلح ورسای گنجانده شد و نهایتاً اندیشه تأسیس سازمان بین‌المللی کار (ILO) شکل گرفت.
از مهم‌ترین مصوبات کنفرانس‌های بین‌المللی کار، «اعلامیه فیلادلفیا» در سال ۱۹۴۴ است. مهم‌ترین اهداف این اعلامیه عبارت بودند از اشتغال کامل و ارتقاء استاندارد زندگی،اتخاذ سیاست‌هایی در رابطه با دستمزد، ساعات کار و شرایط کار، به‌رسمیت شناختن حق چانه‌زنی دسته‌جمعی، همکاری بین مدیران و کارگران به منظور بهبود مداوم کارآیی تولید وتدوین و به‌کارگیری سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی جهت گسترش تأمین اجتماعی.
در راستای اهداف فوق، سازمان بین‌المللی کار، حداقل استانداردهای مربوط به حقوق اساسی کار را در قالب مقاوله‌نامه‌ها (Conventions) و توصیه نامه‌های (Recommandations) خود مشخص می‌نماید.
امروزه در اغلب کشورهای اروپائی، علاوه بر قانون محدود کردن ساعات کار زنان و کودکان، محدویت ساعات کار برای مردان نیز وجود دارد. اعمال قوانین کار ،با جامعیت و کارآمدی متفاوت، در زمینه ایمنی و بهداشت کار در کارگاه‌ها و کارخانجات و مؤسسات بازرگانی عملاً یک مسئله پذیرفته‌شده جهانی است. بسیاری از کشورها دارای بیمه اجباری دولتی در برابر بیماری و حوادث کار هستند. در آلمان و ایتالیا علاوه بر آن بیمه دوران پیری نیز برقرار است.
اتحادیه‌های کارگری در همه کشورهای اروپائی مجازند. در آلمان و اتریش برای برخی مشاغل عضویت در اتحادیه اجباری است.
حق اعتصاب در همه کشورهای اروپائی پذیرفته شده است.
پیدایش و تحولات قوانین كار در ایران،
از مشروطیت تا پایان حکومت پهلوی
در ایران، همچون اروپا، قوانین كار و حقوق كار در واقع به‌طور جدی از زمانی مطرح می‌شوند كه با پیدایش صنعت جدید و رشد كمّی كارگران، خواسته‌هایی مبنی بر حمایت از كارگران و بهبود شرایط كار از سوی اتحادیه‌های كارگری و یا از سوی جریانات فكری و احزاب سیاسی ابراز می‌شود.
در سال ۱۹۰۰ میلادی (۱۲۷۹ شمسی)، ۹۰درصد مردم در بخش كشاورزی و یا در بخش چادر‌نشینان جای می‌گرفتند. تقریباً صنعتی وجود نداشت و ۱۰درصد باقی‌مانده نیز در صنایع دستی یا بازرگانی و خدمات اشتغال داشتند. در سال ۱۹۱۴ (۱۲۹۳) حدوداً ۱۲۶،۳۰۰نفر در ایران در فعالیت‌های صنعتی و صنعتگرانه اشتغال داشتند كه نیمی از آنها در استخدام صنعت قالیبافی بود.
وضع كارگران در آن در زمان و به‌ویژه شرایط كار زنان و كودكان بسیار سخت و توان‌فرسا بود. چنین به‌نظر می‌رسید كه هیچگونه جنبش كارگری نمی‌تواند پا بگیرد. با این وصف برخی از آگاه‌ترین قشرهای كارگری در نخستین سال‌های نهضت مشروطیت به ایجاد و تشكیل اتحادیه‌های كارگری پرداختند، مانند اتحادیه كارگران چاپخانه‌ها در تهران و رشت یا اتحادیه كرجی‌رانان در بندر انزلی.
این حركتِ نخستین در سال‌های پس از مشروطیت نیز ادامه داشت. در برنامه احزاب سیاسی و یا اندیشه روشنفكران عصر مشروطیت گرایشاتی مبنی بر حمایت از كارگران دیده می‌شود. حزب اجتماعیون عامیون، كه در ۱۲۸۳ شمسی در باكو توسط گروهی از مهاجران ایرانی تأسیس شده بود و دارای اندیشه‌های سوسیال دموكراسی بود، در برنامه خود حق تشكل و اعتصاب برای كارگران، هشت ساعت كار روزانه و حقوق بازنشستگی را گنجانده بود.
اتحادیه‌های کارگری پس از تشکیل حزب کمونیست ایران در سال ۱۲۹۹، و با کمک آن حزب توسعه یافت و اتحادیه‌های ایران به‌عضویت اتحادیه بین‌المللی کارگری (پروفینترن) پذیرفته شدند. «شورای متحده» درسال ۱۳۰۰ با مشارکت نُه اتحادیه در تهران آغاز به‌كار كرد كه از جمله آنها اتحادیه كارگران نساجیِ، تنها كارخانه بافندگی تهران، بود. «شورا» افزون بر این به تشكیل ۲۱ اتحادیه جدید در نواحی مختلف كشور یاری رساند. از ۳۲ اتحادیه موجود در سال ۱۳۰۴، تنها شش اتحادیه نمایندگان كارگران صنایع مدرن بودند.
به نوشته یرواند آبراهامیان، در سال‌های ۱۳۰۰ تا ۱۳۲۰، علاوه بر تأسیسات نفت، كارخانجات «صنعتی مدرن» هفده برابر افزایش یافت. در سال ۱۳۰۴ كمتر از ۲۰ كارخانه صنعتی جدید در كشور وجود داشت كه در بین آنها تنها پنج كارخانه بیش از 50 نفر كارگر داشتند. این پنج كارخانه عبارت بودند از مهمات‌سازی تهران، تصفیه‌خانه شكر در حومه تهران، كبریت‌سازی خوی و دو كارخانه نساجی در تبریز. در سال ۱۳۲۰ شماره كارخانه‌های «مدرن» به ۳۴۶ رسیده بود كه شامل ۲۰۰ كارخانه و كارگاه كوچک بود ، ۳۷ كارخانه نساجی، ۸ تصفیه‌خانه شكر، ۱۱ كارخانه كبریت‌سازی، ۸ مجتمع صنایع شیمیایی، 2 كارخانه شیشه‌سازی، یك كارخانه سیگار و ۵ مركز چای خشک‌كنی. در نتیجه از سال ۱۳۰۴ تا ۱۳۲۰ شمار مزدبگیرانی كه در كارخانه‌های «بزرگ و مدرن» كار می‌كردند از یک‌هزار نفر به بیش از ۵۰هزار نفر رسید. بنابراین، در دهه ۱۳۱۰ شمار کارگران کارخانه‌های «صنایع مدرن» از جمله صنعت نفت، شیلات، راه‌آهن، معادن و بنادر به ۱۷۰هزار نفر رسید.
در دوران پهلوی اول یك طبقه كارگر صنعتی ناراضی شكل گرفت. مزدهای پائین، ساعات كار زیاد، شرایط نامساعد كاری، كه به‌گفته یكی از شاهدان اروپایی عملاً به بردگی شباهت داشت، همگی موجب نارضایتی كارگران صنعتی شد. ۱۱هزار كارگر پالایشگاه نفت درسال ۱۳۰۸ برای دستمزد بالاتر، هشت ساعت كار روزانه، و به‌رسمیت شناخته شدن اتحادیه‌ها دست به اعتصاب زدند. شركت نفت پذیرفت حقوق‌ها را افزایش دهد. ولی بیش از ۵۰۰ نفر از كارگران نیز دستگیر شدند. كنسول انگلیس در تبریز وضعیت عمومی كارگران را بین سال‌های ۱۳۱۵ تا ۱۳۱۸ را این‌گونه تصویر می‌كند: «ما در یك مرحله قدیم و جدید هستیم، روابط شخصی بین كارگر و كارفرما از بین می‌رود و كارگر هر چه بیشتر با محصولات دست خود بیگانه‌تر می‌شود. هنوز قوانین مناسبی برای زمان مصدومیت و یا بیكاری وجود ندارد كه جانشین مسئولیت اخلاقی كارفرمای قدیمی شود.»
طی سال‌های ۱۳۰۰ تا ۱۳۲۰ هیچ قانونی مرتبط با كار از تصویب مجلس نگذشت و رابطه كارگر و كارفرما تابع عقد اجاره اشخاص بود كه حكم آن در مواد ۵۱۲ و ۵۱۵ قانون مدنی مصوب ۱۳۰۷ مقرر شده بود، اما باید به برخی مقررات و آئین نامه‌ها در این دوران اشاره كرد.
در سال ۱۳۰۲ والی ایالت كرمان و سیستان و بلوچستان فرمانی درباره حمایت از كارگران قالیبافی صادر كرد كه در آن از جمله ساعات كار به هشت ساعت در روز محدود گردیده، به‌كارگیری پسران كمتر از هشت سال و دختران كمتر از ۱۰ سال در این كارگاه‌ها منع شده بود و پرداخت مزد روز جمعه و ایام تعطیلی اجباری گردیده بود. باید توجه داشت كه این «فرمان» حوزه جغرافیایی معینی را در بر می‌گرفت و فقط روابط كار در كارگاه‌های قالیبافی را شامل می‌شد.
از دیگر اقداماتی كه در این رابطه می‌توان از آن یاد كرد «صندوق احتیاط وزارت طرق» (وزارت راه) بود که برای جبران خسارت ناشی از کار کارگران راه‌سازی تشكیل گردید و در سال ۱۳۱۲ كارگران قراردادی و روز‌مزد در كارخانجات و بنگاه‌های صنعتی را زیر پوشش قراردارد.
اداره كل صناعت و معادن كه در سال ۱۳۱۴ تشكیل شده بود «نظام‌نامه كارخانجات و مؤسسات صنعتی» را تهیه و در ۱۳۱۵ به تصویب هیئت وزیران رسانید. در این نظام‌نامه مقرراتی در رابطه با شرایط تأسیس كارخانه، ضوابط فنی و بهداشتی كارخانه و شرایط مربوط به ایمنی و سلامت «مزدوران» پیش‌بینی شده بود. در یكی از ماده‌های این نظام‌نامه برای كارگران زن (زنان باردار) و نیز كارگران بیمار مقررات حمایتی منظور شده بود.
بعد از شهریور ۱۳۲۰ كه شرایط سیاسی ایران به‌كلی تغییر یافته و زمینه فعالیت‌های احزاب سیاسی و تشكل‌های كارگری فراهم شده بود، مجدداً اتحادیه‌های كارگری فعال‌تر شده و عمدتاً در یك اتحادیه مركزی به نام «شورای متحده مركزی» وابسته به حزب توده ایران گرد آمده بودند. نخستین كنفرانس «شورای متحده مركزی» در سال ۱۳۲۳ بر پا شد. این شورا، كه هدف خود را بهبود شرایط كار، افزایش دستمزدها، به رسمیت شناخته شدن تشكل‌ها و حق اعتصاب قرار داده بود، در برنامه كنفرانس یاد شده خواسته‌های زیر را به‌تصویب رساند:
هشت ساعت كار روزانه؛ حق تشكیل اتحادیه؛ مذاكرات دسته‌جمعی و در صورت لزوم اعتصاب؛ سرویس رفت و آمد رایگان؛ دستمزد برای روزهای جمعه؛ پرداخت دو برابر برای اضافه‌کاری؛ دو هفته مرخصی با حقوق در سال؛ پرداخت مستمری دوران پیری؛ حقوق دوره بیماری و بیمه بیکاری؛ پرداخت دستمزد برابر برای مردان و زنانی که کار همسان انجام می‌دهند؛ تضمین در برابر اخراج خودسرانه كارگران و ممنوعیت كار کودکان.
شورای متحده مركزی اعتصاب عمومی سه روزهای را در تابستان سال ۱۳۲۵ بر سر دستمزد و شرایط کار سازماندهی كرد كه به پیروزی خواسته‌های كارگران منجر شد.
قانون کار ۱۳۲۵
توفیق كارگران كه موجب فعال‌تر شدن آنان و تقویت تشكل‌های آنان می‌شد، موجب گردید تا دولت به این فكر بیافتد كه در تنظیم روابط كار مداخله كند و آن را در چهارچوب معینی نظم ببخشد. این بود که دولت در خرداد ۱۳۲۵ نخستین قانون کار را به موجب تصویب‌نامه هیأت دولت وضع كرد و در صدد اجرای آن بر آمد. این تصویب‌نامه با توجه به حضور فعال اتحادیه‌های كارگری دارای جنبه‌های حمایتی نسبتاً زیادی بود كه برخی از مقررات آن در قوانین بعدی كنار گذاشته شد.
قانون کار ۱۳۲۸
از آنجائی‌كه دولت تصویب‌نامه سال ۱۳۲۵ را كه در شرایطی خاص و در واقع برای نظارت بر اعتصابات وضع كرده بود، ناكارآمد می‌دانست، در صدد تهیه قانون جدیدی برآمد. برای تهیه لایحه قانونی كار، هیئتی از كارشناسان دفتر بین‌المللی كار به ایران دعوت شدند. لایحه قانونی یاد شده در سال ۱۳۲۸ در كمیسیون‌های مربوطه در مجلس با اصلاحاتی به تصویب رسید و طبق مصوبه مجلس قرار شد برای مدت یک‌سال به‌صورت آزمایشی به اجرا درآید و پس از آن لایحه جدید به مجلس ارائه شود. تا نُه سال بعد در این زمینه قدمی برداشته نشد. درباره قانون‌کار ۱۳۲۸ باید یادآور شد كه با توجه به شرایط حاكم در زمان تصویب آن، از نظر حمایت كارگران گام‌هایی به عقب برداشته شد و برخی امتیازهای كارگران كم شد. پس از تصویب این قانون است كه وزارت كار و تبلیغات هم عملاً شکل می‌گیرد.
قانون کار ۱۳۳۷
در سال ۱۳۳۷ لایحه دیگری با استفاده از كارشناسان سازمان بین‌المللی کار به مجلس فرستاده شد که آن‌هم همچون قانون کار ۱۳۲۸ به تصویب مجلس نرسید و در واقع مجلس اجازه داد كه این لایحه كه به تصویب كمیسیون مشترک كار مجلس (شورا و سنای سابق) رسیده بود، برای اجرا به وزارت كار ابلاغ شود و قرار شد كه پس از دو سال اجرای آزمایشی، برای تصویب قطعی به مجلس تقدیم شود. اما چنین لایحه‌ای برای تصویب قطعی هیچ‌گاه تا پایان حیات رژیم پهلوی به مجلس تقدیم نشد.اما در سال‌های ۱۳۴۳ـ۱۳۴۴ اصلاحاتی در قانون ۱۳۳۷ به‌عمل آمد. تا قبل از پیروزی انقلاب، قوانین دیگری در كنار قانون ۱۳۳۷ به تصویب رسید که از آن جمله‌اند قانون سهیم كردن كارگران در منافع كارگاه‌ها در سال ۱۳۴۱، قانون کارآموزی در سال ۱۳۴۹، طرح طبقه‌بندی مشاغل در سال ۱۳۵۲ و قانون کار كشاورزی در سال ۱۳۵۳. این قانون تا سال ۱۳۶۹، که قانون فعلی کار به تصویب رسید، به لحاظ حقوقی معتبر بود. پس از پیروزی انقلاب تا سال ۱۳۶۹ اگرچه گاهی قانون ۱۳۳۷ مبنای تنظیم روابط کار و حل اختلافات قرار می‌گرفت، اما در بیشتر موارد، نظر شوراهای کار ملاک عمل بود.
پس از انقلاب و تصویب قانون کار ۱۳۶۹
تهیه اولین پیش‌نویس قانون‌کار پس از انقلاب به عهده مؤسسه كار و تامین اجتماعی كه مؤسسه پژوهشی و وابسته به وزارت كار است سپرده شد. این كار توسط چند نفر از كارشناسان و صاحب‌نظران وزارت كا ر و امور اجتماعی آغاز شد. این پیش‌نویس با تكیه به قانون اساسی، در نظر گرفتن امكانات كشور و معیارهای پذیرفته شده در زمینه حقوق كار در سطح جهانی تهیه شد، اما به‌علل مختلف متن این پیش‌نویس هرگز چاپ و منتشر نشد. پیش‌نویس دیگری در سال ۱۳۶۱، در دوره‌ای که احمد توکلی در رأس وزارت كاربود، تهیه شد. به باور زنده‌یاد دکتر عزت‌اللـه عراقی، «این پیش‌نویس برگرفته از دیدگاهای كسانی بود كه معتقد بودند که رابطه كارگر و كارفرما همان رابطه اجیر و مستأجر است و بر اساس احكام اولیه فقه اسلامی در چهارچوب قرارداد خصوصی میان طرفین تنظیم می‌شود.» بنابرین دخالت دولت را موافق موازین شرع نمی‌دانست. این پیش‌نویس، که در آن حتی نام كارگر حذف شده بود و کلمه كارپذیر جایگزین آن شده بود، نیز به‌علت عدم انطباق با شرایط عینی جامعه و اوضاع جهانی درهیئت دولت رد شد.
در این پیش‌نویس که به قانون کار احمد توکلی معروف شده بود، در مورد شرایط کار کودک نکته حیرت‌انگیزی دیده می‌شد که «به کار گماردن کارپذیرِ نابالغ، با عقد قرارداد کار به وسیله ولی یا قیم او صورت گیرد». به این‌ترتیب، نه ممنوعیت به کار گماردن کودک در سنین پایین مطرح بود و نه تعیین ساعت‌های قانونی کار یا مرخصی با حقوق و نه حداقل دستمزد ، چه رسد به مقررات مربوط به اخراج و حمایت در این زمینه.
سیر تحول تهیه و تصویب قانون کار فعلی در مجلس و در خارج مجلس نیز نشان می‌دهد که دغدغه انطباق قانون کار با احکام اسلام برای برخی دست‌اندرکاران اهمیت بالایی داشته و لذا پس از رفع شبهه مغایرت قانون کار با احکام اسلام است که زمینه تصویب نهایی آن فراهم می‌شود.
پیش‌نویس این قانون در انطباق با قانون اساسی، قانون مدنی و مقاوله‌نامه و توصیه‌نامه‌های سازمان بین‌المللی کار تهیه شده بود، اما مشکل عدم جواز شرعی برای قبولاندن بعضی از مواد این قانون به صاحبان صنایع، مدت‌ها لاینحل باقی مانده بود. با اعلام نظر بنیانگذار جمهوری‌اسلامی ایران در پاسخ به نامه وزیر کار در سال ۱۳۶۴ این مشکل برطرف گردید. بر اساس این پاسخ «دولت میتواند در مقابل رعایت شرط خود و قانون، مواد اولیه و سایر امکانات متعلق به خود را به صاحبان صنایع بدهد». به بیان دیگر، اگر صاحبان صنایع شرایط قانونی را قبول نکنند، دولت میتواند مواد اولیه و سایر امکانات متعلق به خود را در اختیار آنان قرار ندهد. مشکل شرعی این لایحه بدین صورت حل شد و لایحه در اردیبهشت ۱۳۶۴ تقدیم مجلس گردید.
اما پس از تصویب آن در سال ۱۳۶۶ و پس از دو سال رفت و برگشت مصوبه، شورای نگهبان همچنان این مصوبه را مغایر با شرع می‌دانست و لذا تبدیل شدن آن به قانون عملی نگردید. اگرچه با پاسخ بنیانگذار جمهوری اسلامی به وزیر کار، مانع شرعی تصویب این قانون رفع شده بود، اما با ارجاع آن به مجمع تشخیص مصلحت نظام و احاله مجدد آن به مجلس و نشست‌های متعدد کمیسیون کار مجلس با نماینده شورای نگهبان به‌منظور حل اختلافات، در نهایت اصلاحات انجام شده مورد قبول این شورا واقع نشد.
مصوبه مجلس بالاخره در ۲۹ آبان ۱۳۶۹ به تصویب نهایی مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید. اگر چه بعد از تصویب، این قانون مبنای تنظیم روابط كار در كشور قرار گرفت، اما بحث بر سر قانون کار ادامه یافت كه هنوز هم این بحث‌ها ادامه دارد. برخی چنان از قانون کار سخن می‌گویند كه گویی تمام مشكلات كشور فقط ناشی از تصویب و اجرای قانون کار است. بنا به نوشته ضمیمه یاس نو شماره 244، 11 دی ماه 1382 ، دکتر موسی غنی‌نژاد می‌گوید «بخش تولیدی ما با قوانین و مقررات متغیری روبه‌روست كه سرمایه‌گذاری را تهدید می‌كند. وجود برخی نهادها و قوانین در بخش تولیدی از جمله قانون کار و تأمین اجتماعی هزینه‌های تولید را برای سرمایه‌گذاری افزایش می‌دهد و در نتیجه به عنوان یك عامل بازدارنده، برای سرمایه‌گذاری عمل می‌كنند... لازم است برای تشویق سرمایه‌گذاری اصلاحاتی اساسی در قوانین و مقررات صورت بگیرد از جمله ... قانون‌کار و تأمین اجتماعی.» در واقع مخالفان قانون کار عمدتاً کسانی هستند كه به «بازار آزاد اقتصادی»، «خصوصی سازی» و «كوچک‌تر شدن» دولت باور دارند و معتقدند كه دولت باید هر چه كمتر در عرصه روابط كار دخالت كند.
در جوامعی كه سمت گیری اقتصادی و اجتماعی معین و تثبیت شده‌ای دارند، قوانین كار هم در راستای مسیر انتخاب شده تصویب و اجرا می‌شوند. در كشور ما متأسفانه سیاست‌های كلان اقتصادی و اجتماعی جاری با اهداف تدوین‌کنندگان قانون کار همسو نیستند. در چنین شرایطی اجرای قوانین مصوب پیشین که دارای جنبه‌های حمایتی از کارگران و زحمتکشان می باشند، با مشكل روبرو می‌شوند و مجال اجرای قانون در راستای اهداف قانون‌گذار نیز از دست می‌رود و سرنوشت قانون‌کار مصوب ۱۳۶۹ نیز چنین است.
اگر چه قانون کار فعلی به لحاظ حقوقی به قوت خود باقی است، اما همسو نبودن آن با سیاست‌های جاری، اجرای برخی از مواد آن ،از جمله ماده ۴۱، را با اختلال روبهرو کرده یا مانع اجرای برخی مواد طبق نص صریح قانون کار می‌شود.
تصمیم شورای عالی کار در رابطه با میزان افزایش حداقل دستمزد سال ۱۴۰۲ ، که آشکارا ماده ۴۱ قانون کار را زیر پا گذاشته، با مخالفت گسترده کارگران و بازنشستگان روبهرو شده است و تشکل‌های کارگری و کانون‌های مختلف و فعالان کارگری به جد خواستار لغو این مصوبه غیرقانونی شده‌اند.
در دولت احمدی‌نژاد در سال ۱۳۸۷ حتی تلاش شد اجرای ماده ۴۱ قانون کار کنار گذاشته شود. طبق طرح «تحول‌اقتصادی» ارائه شده، در کنار اقداماتی نظیراجرای قانون هدف‌مند کردن یارانه‌ها (بخوان حذف یارانه‌ها)، ماده ۴۱ قانون کار نیز بایستی لغو می‌شد و کارفرمایان در پرداخت حقوق کاملاً آزاد می‌بودند. مجلس با ابراز نگرانی‌های گسترده، حاضر به تصویب این لایحه نشد.
منابع:
- عزت‌اللـه عراقی، حقوق کار جلد ۱و ۲ انتشارات سمت ۱۳۸۱.
- قانون کار و چالش‌های آن، مرکز پژوهش‌های مجلس،۱۳۸۱.
- امیرنیک آئین، واژه‌های نو، چاپ سوم، انتشارات پیشرو ۱۳۵۷.
- حسین عظیمی، مدارهای توسعه نیافتگی، نشر نی، چاپ دوم ،۱۳۷۱.
- حسین کمالی، اقتصاد سیاسی روابط کار در ایران، سازمان چاپ و انتشارات وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، چاپ سوم ۱۳۸۳.
www.itcilo.it/actrav/actrav-english/telearn/global/ilo/law/lablaw.htm
- فردهالیدی، دیكتاتوری و توسعه سرمایه‌داری در ایران، ترجمه فضل‌اللـه نیک‌آئین، انتشارات امیركبیر- تهران ۱۳۶۲.
- آبراهامیان، یرواند. ایران بین دو انقلاب. ترجمه احمد گل‌محمدی و محمدابراهیم فتاحی، نشر نی چاپ سوم ۱۳۷۸.
محمد سعادتمند /دانش و امید، شماره ۱۷-اردیبهشت ۱۴۰۲
