چه کسي واقعاً از بازار زمين اوکراين، سود مي‌برد؟^۱

بن رايشر، و فردريک موسو؛ 6 اوت 2021

ترجمۀ کورش تيموري فر

اگرچه اوکراین دارای بخش‌های وسیعی از حاصلخیزترین زمین‌های کشاورزی در جهان است، اما ثروت بخش کشاورزی آن، مدت‌هاست که تا حد زیادی از دسترس کشاورزان این کشور دور مانده است. در کشوری که به «سبد نان اروپا» معروف است، از زمان خصوصی‌سازی زمین‌های دولتی پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در سال 1991، کشاورزی تحت سلطه الیگارشی‌ها و شرکت‌های چند ملیتی بوده است. در سی سال گذشته، هیچ دولتی نتوانسته است وضعيت موجود را به چالش بکشد.

آیا اکنون (اول جولای 2021) که قانون بحث برانگیز ایجاد بازار زمین اجرایی شده است، شرايط تغییر خواهند کرد؟

در حالی که طرفداران ادعا می‌کنند که برای جذب سرمایه گذاری خارجی لازم است یک «بازار زمین» داشته باشيم تا نياز کشاورزی اوکراین برای دستیابی به پتانسیل کامل اقتصادی مرتفع شود^۲، بسیاری از اوکراینی‌ها معتقدند که در نتیجۀ اجراي قانون جدید اصلاحات ارضی، کشاورزی در اوکراین به فساد کشيده شده و توسط قدرتمندان کنترل می‌شود.

قانون «اصلاح برخی قوانین اوکراین در مورد شرایط گردش زمین کشاورزی (قانون 552-IX)» بخش مهمی از دستور کار آزادسازی است که توسط رئیس جمهور ولادیمیر زلنسکی و نهادهای بین‌المللی غربی حامي او طراحي شده است. این قانون در مارس 2020 توسط مجلس «ورخوونا رادا» -مجلس اوکراین- به تصویب رسید تا شرط صندوق بين‌المللي پول براي دريافت وام اضطراري 5 ميليارد دلاري، به‌جاي آورده شده باشد.

تاریخ پر کش‌وقوس مالکیت زمین در اوکراین

زمانی که اوکراین بخشی از اتحاد جماهیر شوروی بود، تمام زمین‌ها متعلق به دولت بود و کشاورزان در مزارع دولتی و جمعی کار می‌کردند. در دهه 1990، با هدایت و حمایت صندوق بین‌المللی پول و سایر نهادهای بین‌المللی، دولت بخش عمده‌ای از زمین‌های کشاورزی اوکراین را خصوصی کرد و مجوز‌هایی صادر کرد که کارگران می‌توانستند از آنها برای به‌دست آوردن مالکیت یک قطعه زمین مجزا استفاده کنند. در بحبوحۀ فروپاشی اقتصادی در سراسر کشور، بسیاری از آن‌ها، مجوزهای خود را مجدداً فروختند، و روندی آغاز شد که منجر به تمرکز فزاینده زمین در دستان طبقه الیگارش جدید شد.

به منظور متوقف کردن این روند، دولت در سال 2001 تعلیقي به وضعيت داد که خصوصی‌سازی بیشتر زمین‌های دولتی را متوقف کرد و تقریباً از واگذاری تمام زمین‌های خصوصی، به استثنای چند مورد -مانند ارث- جلوگیری کرد. اگرچه قرار بود این تعلیق موقتی باشد، اما به دلیل شکست رادای عالی و چندین دولت بعدي در تصویب و اجرای اصلاحات قانونی که امکان ایجاد یک سیستم مالکیت زمین عادلانه‌تر را فراهم می‌کرد، چندین بار تمدید شد.

41 میلیون هکتار، یا حدود 96 درصد از زمین‌های کشاورزی در اوکراین، مشمول مهلت قانونی شدند. حدود 68 درصد، یا 28 میلیون هکتار از آن زمین‌ها، مالک خصوصي دارند (اگرچه همه آن‌ها به قطعات مشخص مجزا نشده‌اند)، و متعلق به حدود هفت میلیون مالک کوچک است.

در حالی که مهلت قانونی مانع از خرید بیشتر زمین می‌شد، اما زمین‌های کشاورزی همچنان می‌توانست اجاره شود. بسیاری از مالکان کوچک، زمین‌های خود را به شرکت‌های داخلی و خارجی اجاره دادند. دولت همچنین برای مقادیر زیادی از زمین‌هایی که در اختیار دارد، اجاره‌ نامه‌ها را به حراج گذاشت. دولت پرزیدنت زلنسکی ادعا کرده است که حداقل پنج میلیون (از بیش از ده میلیون) هکتار از زمین‌های دولتی، توسط دولت‌های قبلی، به‌طور غیرقانونی خصوصی شده است.

در حالی که یافتن داده‌های قابل اعتماد در مورد اینکه چه کسی در اوکراين زمین کشاورزی را اجاره می‌دهد، دشوار است (چرا که بسیاری از اجاره نامه‌ها ثبت نشده‌اند)، پایگاه داده Land Matrix معاملات زمین در مقیاس بزرگ را به وسعت 3.4 میلیون هکتار توسط شرکت‌های اوکراینی و خارجی فهرست کرده است. برآوردهای دیگر، میزان زمین اجاره شده توسط بزرگترین شرکت‌های فعال در اوکراین را بیش از شش میلیون هکتار نشان می‌دهد. بزرگترین دارنده زمین کشاورزی، شرکت Kernel با 570,500 هکتار است که متعلق به یک شهروند اوکراینی، اما ثبت شده در لوکزامبورگ است. پس از آن، شرکت UkrLandFarming با 570,000 هکتار، شرکت‌هاي سهامي خصوصی آمريکايي NCH Capital با 430هزار، شرکت MHP با 370هزار هکتار، و شرکت Astarta با 250هزار هکتار قرار دارند. دیگر بازیگران اصلی عبارتند از شرکت خوشه‌اي سعودی Continental Farmers Group با 195هزار هکتار (یکی از سهامداران عمده اين مجتمع، شرکت سرمایه گذاری کشاورزی و دامداری عربستان سعودی است که متعلق به صندوق ثروت دولتی عربستان سعودی است) و شرکت کشاورزی فرانسوی AgroGeneration با 120هزار هکتار.

افتتاح بازار زمین

قانون 552-IX به تعليق قانونی پایان داد و به افراد اجازه داد تا 100 هکتار زمین را از اول ژوئیه 2021 خریداری کنند. از تاريخ اول ژانويۀ 2024، هم اشخاص حقیقی و هم اشخاص حقوقی (به عنوان مثال شرکت‌ها) مجاز به خرید حداکثر 10هزار هکتار زمين خواهند بود. بانک‌ها می‌توانند زمین را به دلیل عدم بازپرداخت وام تصرف کنند، اما باید ظرف دو سال آن‌را به‌منظور استفاده کشاورزی به حراج بگذارند. افراد یا مؤسساتی که در حال حاضر یک قطعه زمین در اجاره دارند، زمانی که زمین برای فروش آماده است، باید اولویت («حقوق تقدم») دریافت کنند. ممنوعیت طولانی مدت برای افراد و شرکت‌های خارجی برای خرید زمین در اوکراین ادامه خواهد یافت، اگرچه آنها حق اجاره زمین را دارند.

دولت و مؤسسات بین‌المللی، اصلاحات ارضی را به‌عنوان راهی برای «باز کردن» پتانسیل کامل زمین‌های کشاورزی اوکراین با جذاب‌تر کردن بخش کشاورزی برای سرمایه‌گذاران بین‌المللی ارزيابي مي‌کنند. برای آروپ بانرجی -مدیر بانک جهانی منطقۀ شرق اروپا- این اصلاحات «به اوکراین اجازه می‌دهد از پتانسیل اقتصادی خود استفاده کند و زندگی مردم اوکراین را بهبود بخشد.» اما این لفاظی در مواجهه با مخالفت‌های گسترده از سوی عموم مردم اوکراین، کاملاً رنگ مي‌بازد: بر اساس نظرسنجی آوریل 2021، بیش از 64 درصد از مردم، مخالف ایجاد بازار زمین هستند.

بی اعتمادی اوکراینی‌ها بي‌دليل نيست. نکتۀ مرکزي استدلال مبلغين اصلاحات ارضی، تأثیر مورد انتظار بر رشد اقتصادی بوده است. بر اساس گزارش شرکت مالی بین المللی (IFC) -بازوی بخش خصوصی بانک جهانی- لغو تعلیق فروش زمین حدود 1 تا 2 درصد به نرخ رشد سالانه تولید ناخالص داخلی اوکراین برای پنج سال مي‌افزايد. اما دليل اين افزايش، عمدتاً ناشی از «خروج تولیدکنندگان با ارزش افزوده کمتر و گسترش تولیدکنندگان با ارزش افزوده بالاتر، همراه با افزایش قیمت زمین» است. بنابراین بانک جهانی صراحتاً انتظار دارد که قانون اصلاحات ارضی، کشاورزان فقیرتر و کوچکتر را از حوزۀ کشت‌وکار اخراج، و به رشد زمین‌های بزرگتر کمک کند.

قانون اصلاحات ارضی، از دسترسی کشاورزان به زمین مي‌کاهد

بسیاری از کشاورزان کوچک در دوره قبل از سال 2024 نمی‌توانند زمین زیادی بخرند، زیرا قيمت زمین بالاست و بسیاری از کشاورزان کوچکتر در حال حاضر از نظر مالی دچار مشکل، و بدهکار هستند. در حالی که کشاورزان اميدوارند تا از امتياز «حق تقدم» که قانون جدید به مستأجرین فعلی اعطا می‌کند، بهره‌مند شوند، اما این امتياز در واقع می‌تواند باعث تمرکز مالکیت زمین گردد؛ زیرا بسیاری از اجاره داران، شرکت‌های بزرگ کشاورزی هستند. حتی زمانی که مستاجران، کشاورزان کوچک یا متوسط ​​هستند، قانون به آنها اجازه می‌دهد تا امتياز حق تقدم خود را به طرف‌های دیگر منتقل کنند. اين فرايند، به بازآفريني وضعيت دهۀ 1990 منجر مي‌شود که در آن، مالکان زمین، گواهی‌های توزیع شده در موج اولیه خصوصی سازی را دوباره به فروش می رساندند. آن‌گونه بود که یک دسته الیگارش نورسيده، کنترل مقادیر زیادی زمین را به‌دست گرفتند.

ار آن بيشتر، بر اساس تحقيقات سال 2020 «شبکه توسعه روستایی اوکراین» (یک سازمان مدنی و دانشگاهی مستقر در کیف) «در سال‌هاي آينده، بیشتر زمین‌های کشاورزی خصوصی، تحت قراردادهای اجاره با مزارع بزرگ تجاری باقی می‌مانند». حتی ممکن است تا سال 2024 ديگر زميني برای خريد توسط کشاورزان منفرد در دسترس نمانده باشد، چرا که آنها با رقابت شرکت‌های بزرگي روبرو می‌شوند که همیشه دست بالا را دارند.

نگرانی‌های گسترده‌ای وجود دارد که به دلیل فساد گسترده در اوکراین و ضعف حاکمیت قانون، کشاورزان کوچک راهي برای احقاق حقوق خود در مواجهه با رقابت فزاینده از سوی کشاورزی تجاري نداشته باشند. برای بسیاری از شهروندان، جدی‌ترین نگرانی در مورد این قانون این است که ذي‌نفعان خارجی به طور غیرقانونی مالکیت زمین را به دست آورند، مثلاً از طریق مالکیت غیرشفاف یک شرکت اوکراینی، يا سوء استفاده از سیستم‌های قضایی و نظارتی ناتوان کشور. برخی از بزرگترین معاملات زمین در اوکراین در سال‌های اخیر توسط شرکت‌های خارجی انجام شده است که ممکن است سعی کنند قانون جدید را دور بزنند و مالکیت زمین را به دست آورند.

علاوه بر این، طبق یک تفسیر حقوقي از قانون جدید، ممنوعیت مالکیت زمین توسط افراد خارجی، در مورد طلبکارانی که زمین را از طریق توقیف رهنی به دست می‌آورند، اعمال نمی‌شود. بنابراین یک بانک خارجی می‌تواند به طور بالقوه، زمین یک کشاورز کوچک را مصادره کند و آن را در حراجی بفروشد، جایی که کسب و کارهای بزرگ همیشه مزیت دارند.

حمایت از کشاورزی تجاري، نه کشاورزان کوچک

بانک جهانی ایجاد بازار زمین را به عنوان راهی برای دسترسی کشاورزان به منابع مالی توجیه کرده است. با این حال، این موسسه انتظار دارد که این امر از طریق استفاده کشاورزان از زمین‌های خود به عنوان وثیقه برای وام‌های بانکی رخ دهد، و نه از طريق ایجاد مکانیسم‌های مالی و نهادی که می‌تواند به‌طور مؤثری کشاورزان را تامین مالی کند. دولت اوکراین وام‌ها و کمک‌هايي را به کشاورزان کوچک و متوسط ​​ارائه می‌دهد که برخی از آنها با حمایت مالی بانک جهانی صورت مي‌پذيرد. (از جمله وام 150 میلیون دلاری به یک بانک بزرگ دولتی در سال 2017، به‌منظور توزيع بين مؤسسات کوچک و متوسط). با این حال، به گفته سازمان غير دولتي «انجمن کشاورزی اوکراین»، حمایت دولت بسیار ناکافی بوده است. تنها حدود یک پنجم کمک‌های دولتی در سال 2018 به مبلغ کل 203 میلیون هریونیا (Hryvnia - واحد پول اوکراين) یا حدود 7.4 میلیون دلار آمریکا توزیع شد.

در مقابل، بزرگ‌ترین شرکت‌های کشاورزی اوکراین، علاوه بر برخورداري از حمایت‌های منظم دولت اوکراین از طریق معافیت‌های مالیاتی و یارانه، از موسسات وام‌دهی بین‌المللی مانند بانک اروپایی بازسازی و توسعه (EBRD) و بانک سرمایه‌گذاری اروپا (EIB) نيز مبالغي دريافت مي‌کنند. در سال‌های اخیر، دریافت‌کنندگان این وام‌ها عبارتند از Kernel، MHP، و Astarta که همگی در بین پنج شرکت بزرگ کشاورزی اوکراین از نظر ميزان مالکیت کلی زمین هستند. به عنوان مثال، Kernel از سال 2018 تاکنون 248 میلیون دلار آمریکا طي چند مرحله، از EBRD وام دریافت کرده است. MHP از سال 2010 حدود 235 میلیون دلار آمریکا از EBRD، و حدود 100 میلیون دلار آمریکا در سال 2014 از EIB دریافت کرده است. Astarta هم از سال 2008، مبلغ 95 میلیون دلار آمریکا از EBRD و حدود 60 میلیون دلار آمریکا در سال 2014 از EIB دریافت کرده است. موسسات مالی خارجی مانند EBRD و EIB تنها به تامین مالی قدرتمندترین شرکت‌های کشاورزی و زمین‌داران اوکراین نمي‌پردازند، بلکه تأمين کنندۀ ديگر شرکت‌هاي آن ثروتمندان اوکراين هم هستند. یوری کوسیوک، بنیانگذار MHP، یازدهمین فرد ثروتمند اوکراین در سال 2019 بود و بنیان‌گذار Kernel -آندری وِرِفسکی- در رتبه نوزدهم قرار گرفت.

اصلاحات ارضی در مسیر تحقق اهداف محرکان آن

سی سال پس از خصوصی سازی فاجعه بار زمین که با حمایت موسسات مالی بین‌المللی مانند صندوق بین المللی پول و بانک جهانی در دهه 1990 انجام شد، آنها موفق شدند مهلت قانونی را که برای جلوگیری از تصرف زمین‌های اوکراین توسط اقلیتي از ذي‌نفعان بخش خصوصی وضع شده بود، لغو کنند.

تجزیه و تحلیل فوق روشن می‌کند که تحمیل ایجاد بازار زمین در اوکراین، الیگارش‌ها و شرکت‌های بزرگ کشاورزی را قادر مي‌سازد تا کنترل زمين را در دستان خود متمرکز کنند، و در عین حال به نفع سرمایه گذاران و بانک‌های خارجی نيز هست. متأسفانه، این اکثریت قریب به اتفاق کشاورزان و شهروندان اوکراینی هستند که باید هزینه را بپردازند.

آشنايي با نويسندگان

Frederic Mousseau: مدیر خط مشی مؤسسه Oakland است که در آنجا فعالیت‌های تحقیقاتی و حمایتی مؤسسه در زمینه سرمایه گذاری زمین، امنیت غذایی و کشاورزی را هماهنگ می‌کند. او بررسی‌ها و مطالعات متعددی در مورد غذا و کشاورزی انجام داده و گزارش‌ها و مقالات زیادی در این زمینه نوشته است. او به‌عنوان اقتصاددان آموزش دیده، نزدیک به دو دهه به عنوان کارمند و مشاور برای آژانس‌های امدادی بین‌المللی از جمله اقدام علیه گرسنگی، پزشکان بدون مرز و آکسفام بین‌المللی کار کرده است.

:Ben Reicher دانشجوی ارشد در کالج پومونا است که در رشته فلسفه، سیاست و اقتصاد (PPE) و در رشته مطالعات روسیه و شرق اروپا تحصیل می‌کند. او به‌ویژه به اقتصاد توسعه بین‌المللی و تلاقی آن با حقوق بشر و نگرانی‌های زیست محیطی علاقه‌مند است.

https://www.oaklandinstitute.org/blog/who-really-benefits-creation-land-market-ukraine

2. https://www.reuters.com/article/us-ukraine-president-idUKKCN1VN102